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关于《国务院办公厅关于调整城镇国有
粮油零售网点房产经营管理权的通知》
违宪、违法审查建议
建议人：王金贵，甘肃合睿律师事务所律师 ，地址：兰州市西津东路178号二建大厦17楼，电话13993115927。
建议人：罗晓军，甘肃合睿律师事务所律师， 地址同上。电话13893120634。
建议人认为国务院办公厅于1995年9月7日印发的《国务院办公厅关于调整城镇国有粮油零售网点房产经营管理权的通知》[国办发（1995）47号、以下简称《47号通知》]部分内容违宪、违法，故特依《立法法》第九十条之规定，提出审查建议。
建议请求：
建议撤销《47号通知》。
建议理由：
一、提出建议的背景。
1995年10月11日，兰州粮油总公司城关购销公司（以下简称粮油公司）同兰州市第三产业办公室（以下简称三产办）签订了《商业用房租赁合同》一份，合同约定：三产办将兰州市城关区甘家巷53号1号楼1楼铺面租给粮油公司作为经营粮油使用；租期从1995年10月11日至2000年10月11日止；使用面积283.19m2；房租按月交付，每月每平方米3元，月计租金849.57元；租用房屋不得改变用途、转租，否则三产办可收回房屋等内容。合同签订后，粮油公司仅向三产办支付过95年11月、12月两个月的房租。1998年10月14日，三产办向粮油公司、兰州市网点开发经营服务公司（以下简称网点公司、系一家集体企业）发出《通知》，载明“甘家巷53号1号楼1楼铺面房原系我单位租赁网点公司房屋，该房已于1997年8月1日起归还网点公司，由粮油公司直接向网点公司交纳房租”。接此《通知》后，网点公司同粮油公司曾多次就租金及租赁合同事宜进行协商，但存在分歧，协商未果。1999年9月，网点公司因粮油公司拒付房租、且将125m2房屋转租他人经营茶楼，遂起诉法院，要求解除合同并支付房租。一审法院认为：本案所涉房屋属网点公司所有，粮油公司自96年1月至99年7月达三年多的房租拖欠未交构成违约，判决粮油公司支付拖欠网点公司房租（按3元/ m2?月计算）；至于粮油公司解除合同诉请，虽然粮油公司将租赁房屋转租他人经营茶楼构成违约，但参照《47号通知》第二条规定之精神不予支持，参照《47号通知》第四条之规定，判决粮油公司将改变用途的房屋进行纠正。一审判决后，网点公司不服提出上诉，二审法院维持原判。二审判决后，网点公司还是不服，向兰州市人民检察院提出申诉，兰州市人民检察院就《47号通知》及甘肃省人民政府依据《47号通知》作出的《关于商业、粮食等流通部门企业继续使用厂矿等单位房产经营问题的通知》，向甘肃省政府法制局、商贸处询问，答复都是：上述文件仅适用于国有企业。遂兰州市人民检察院提起抗诉，但再审法院还是维持原判。2004年11月，因租赁合同早已到期，网点公司又起诉粮油公司，要求粮油公司腾房、并支付拖欠房租。但受理法院明确告知：《47号通知》现还没有被废除，所以粮油公司就可继续使用，房租当然也不能调整（合同约定3元/ m2?月，市场评估价60元/ m2?月）。基于此，网点公司不得不申请撤诉。时至今日，粮油公司还依据《47号通知》继续廉价使用着网点公司的房屋（虽为廉价，尚拖欠六年多房租），网点公司对自己所有的房屋既使合同到期（2000年10月11日到期）也无法收回。
二、《47号通知》违宪、违法。
1、《47号通知》与《宪法》相抵触。
《宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。……”《47号通知》严重违背了以上规定：首先，《宪法》第17条规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。……”这就说明，宪法赋予了集体经济组织自主决定进行各种经营活动的权利。而《47号通知》第二条却规定：“附设在行政、事业单位（包括大专院校）和厂矿企业的城镇国有粮油零售网点使用的房屋，应由粮食部门继续使用，有关单位不得随意提高房租和以其它借口挤占、拆迁，以保证该地区粮油的正常供应。”这一条明确表明，国有粮油零售网点使用行政、企事业单位房屋，无论是否到期、无论是否违约、无论是国有企业的房屋还是集体企业的房屋，都可“继续使用”，且房屋产权人无权根据市场价调节房租、也无权对房屋进行拆迁等。这一条明显剥夺了《宪法》赋予企业的自主经营权。其次、《宪法》第15条规定：“国家实行社会主义市场经济。……”市场经济是按等价原则进行交换的经济，是自主自愿、公平竞争的经济，是市场起主导作用的经济。《47号通知》第二条却明确规定：产权人对房屋不想出租也得出租，合同到期、市场价格变动也不能收回、调整房租等。明显违背了市场经济运行规律。我国于1993年八届人大一次会议上就确立了社会主义市场经济制度，随着我国市场经济的发展，随着企业改制的深化，目前各国有粮店已经不再经营政策性粮油，社会所需粮油已完全由市场进行调节，根本不存在城镇居民粮油无处购买、不方便购买的情形。特别是自国务院发布《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发[2004]11号）以来，我国已经全面放开了粮食收购市场，实行粮食购销市场化和市场主体多元化的制度，建立起了适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食流通体制。《47号通知》显然属于计划经济的产物，其为“保证城镇居民粮油的正常供应”的历史使命早已完成，相反却成了阻碍市场经济发展的绊脚石，所以该通知应该退出历史舞台了。
2、《47号通知》与法律相抵触。
（1）、《47号通知》与《民法通则》相悖。
《民法通则》第四条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。”第五条规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”根据《47号通知》第二条之规定，产权人就根本无法支配自己的房屋，何来“自愿”！何来“占有”、“使用”、“收益”和“处分”之权能！产权人也无法根据市场调节房租、拆迁等，何来“公平”、“等价有偿”！显然，《47号通知》违背了以上法律的规定。
（2）《47号通知》与《合同法》相悖。
《合同法》第四条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”第五条规定：“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。”第六十条第1款规定：“当事人应当按照约定履行自己的义务。”第二百一十七条规定：“承租人应当按照约定的方法使用租赁物。……”第二百二十四条第2款规定：“承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。”第二百二十七条规定：“承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的，出租人可以要求承租人在合理期限内支付。承租人愈期不支付的，出租人可以解除合同。”但《47号通知》第二条却规定：无论承租人是否违约，都有权“继续使用”租赁房屋，无论合同是否到期，出租人都无权收回房屋、调整房租、拆迁等。这明显同以上规定是背道而驰、相互矛盾的。同时该通知第四条还明确规定：“……非经国有资产管理部门和业务主管部门同意并报经当地人民政府批准，各零售网点不得擅自将房屋转让、出租和转作它用，已改作它用的，应予纠正。”这就将出租房屋的转让、转租、转作它用的权利转交给了国有资产管理部门和业务主管部门及当地人民政府，而对于合同双方当事人之权利则不管不问，将出租人的财产权利予以非法剥夺，同时连出租人依法解除合同的权利也予以剥夺：既然承租人可“继续使用”，出租人就不能基于承租人愈期不支付租金而解除合同、也不能基于承租人未经同意而转租可以解除合同，所能进行的只能是 “纠正”（前述网点公司案就是只能判决纠正，而不能判决解除合同）。
3、《47号通知》只能适用于行政机关、国有企事业单位。
《47号通知》出台的目的是“为了适应粮食部门两条线运行的需要、进一步完善粮油销售服务体系，保证城镇居民粮油的正常供应”，从而“决定调整城镇国有粮油零售网点的房产经营管理权”。在依法治国的的今天,依法行政是我国宪法确定的基本原则,任何国家机关、社会组织、企事业单位、个人的活动都应当在法律的框架下运行。作为国家行政机关，其也只能依据法律代表国家以财产权属人的身份对国家所有的财产进行调整和支配，而对于公民个人、私营经济组织、集体经济组织的财产则不能违背法律规定，直接作出归谁所有、归谁使用的决定。依据法律规定，国家只有为了社会公共利益，才能依据法定的程序对非国有财产进行征收、没收等调整和支配，行政机关绝没有权利通过“通知”的形式确定非国有主体合法拥有的财产归国家或国有单位所有或使用。因此《47号通知》在印发之时所适用的对象只能是结合当时的社会状况、针对国有财产进行调整，故其适用范围只能是行政机关、国有企事业单位。
综上所述，《47号通知》违宪、违法。为了社会主义市场经济制度尽一步完善，为了我国依法治国方略得到切实实施、为了维护当事人合法权益，特依《立法法》第九十条之规定，建议对《47号通知》启动违宪、违法审查程序。
此致
全国人大常委会法规审查备案室
二00六年一月二十日
兰州市城关区高新技术开发区飞雁街116号陇星大厦1号楼14层
电话：0931-8266059,8266315
邮箱：heruilvshishiwusuo@foxmail.com
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甘公网安备 62010202001734号
违宪违法审查建议
日期：2019/01/03 | 点击：5240次
关于《国务院办公厅关于调整城镇国有
粮油零售网点房产经营管理权的通知》
违宪、违法审查建议
建议人：王金贵，甘肃合睿律师事务所律师 ，地址：兰州市西津东路178号二建大厦17楼，电话13993115927。
建议人：罗晓军，甘肃合睿律师事务所律师， 地址同上。电话13893120634。
建议人认为国务院办公厅于1995年9月7日印发的《国务院办公厅关于调整城镇国有粮油零售网点房产经营管理权的通知》[国办发（1995）47号、以下简称《47号通知》]部分内容违宪、违法，故特依《立法法》第九十条之规定，提出审查建议。
建议请求：
建议撤销《47号通知》。
建议理由：
一、提出建议的背景。
1995年10月11日，兰州粮油总公司城关购销公司（以下简称粮油公司）同兰州市第三产业办公室（以下简称三产办）签订了《商业用房租赁合同》一份，合同约定：三产办将兰州市城关区甘家巷53号1号楼1楼铺面租给粮油公司作为经营粮油使用；租期从1995年10月11日至2000年10月11日止；使用面积283.19m2；房租按月交付，每月每平方米3元，月计租金849.57元；租用房屋不得改变用途、转租，否则三产办可收回房屋等内容。合同签订后，粮油公司仅向三产办支付过95年11月、12月两个月的房租。1998年10月14日，三产办向粮油公司、兰州市网点开发经营服务公司（以下简称网点公司、系一家集体企业）发出《通知》，载明“甘家巷53号1号楼1楼铺面房原系我单位租赁网点公司房屋，该房已于1997年8月1日起归还网点公司，由粮油公司直接向网点公司交纳房租”。接此《通知》后，网点公司同粮油公司曾多次就租金及租赁合同事宜进行协商，但存在分歧，协商未果。1999年9月，网点公司因粮油公司拒付房租、且将125m2房屋转租他人经营茶楼，遂起诉法院，要求解除合同并支付房租。一审法院认为：本案所涉房屋属网点公司所有，粮油公司自96年1月至99年7月达三年多的房租拖欠未交构成违约，判决粮油公司支付拖欠网点公司房租（按3元/ m2?月计算）；至于粮油公司解除合同诉请，虽然粮油公司将租赁房屋转租他人经营茶楼构成违约，但参照《47号通知》第二条规定之精神不予支持，参照《47号通知》第四条之规定，判决粮油公司将改变用途的房屋进行纠正。一审判决后，网点公司不服提出上诉，二审法院维持原判。二审判决后，网点公司还是不服，向兰州市人民检察院提出申诉，兰州市人民检察院就《47号通知》及甘肃省人民政府依据《47号通知》作出的《关于商业、粮食等流通部门企业继续使用厂矿等单位房产经营问题的通知》，向甘肃省政府法制局、商贸处询问，答复都是：上述文件仅适用于国有企业。遂兰州市人民检察院提起抗诉，但再审法院还是维持原判。2004年11月，因租赁合同早已到期，网点公司又起诉粮油公司，要求粮油公司腾房、并支付拖欠房租。但受理法院明确告知：《47号通知》现还没有被废除，所以粮油公司就可继续使用，房租当然也不能调整（合同约定3元/ m2?月，市场评估价60元/ m2?月）。基于此，网点公司不得不申请撤诉。时至今日，粮油公司还依据《47号通知》继续廉价使用着网点公司的房屋（虽为廉价，尚拖欠六年多房租），网点公司对自己所有的房屋既使合同到期（2000年10月11日到期）也无法收回。
二、《47号通知》违宪、违法。
1、《47号通知》与《宪法》相抵触。
《宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。……”《47号通知》严重违背了以上规定：首先，《宪法》第17条规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。……”这就说明，宪法赋予了集体经济组织自主决定进行各种经营活动的权利。而《47号通知》第二条却规定：“附设在行政、事业单位（包括大专院校）和厂矿企业的城镇国有粮油零售网点使用的房屋，应由粮食部门继续使用，有关单位不得随意提高房租和以其它借口挤占、拆迁，以保证该地区粮油的正常供应。”这一条明确表明，国有粮油零售网点使用行政、企事业单位房屋，无论是否到期、无论是否违约、无论是国有企业的房屋还是集体企业的房屋，都可“继续使用”，且房屋产权人无权根据市场价调节房租、也无权对房屋进行拆迁等。这一条明显剥夺了《宪法》赋予企业的自主经营权。其次、《宪法》第15条规定：“国家实行社会主义市场经济。……”市场经济是按等价原则进行交换的经济，是自主自愿、公平竞争的经济，是市场起主导作用的经济。《47号通知》第二条却明确规定：产权人对房屋不想出租也得出租，合同到期、市场价格变动也不能收回、调整房租等。明显违背了市场经济运行规律。我国于1993年八届人大一次会议上就确立了社会主义市场经济制度，随着我国市场经济的发展，随着企业改制的深化，目前各国有粮店已经不再经营政策性粮油，社会所需粮油已完全由市场进行调节，根本不存在城镇居民粮油无处购买、不方便购买的情形。特别是自国务院发布《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发[2004]11号）以来，我国已经全面放开了粮食收购市场，实行粮食购销市场化和市场主体多元化的制度，建立起了适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食流通体制。《47号通知》显然属于计划经济的产物，其为“保证城镇居民粮油的正常供应”的历史使命早已完成，相反却成了阻碍市场经济发展的绊脚石，所以该通知应该退出历史舞台了。
2、《47号通知》与法律相抵触。
（1）、《47号通知》与《民法通则》相悖。
《民法通则》第四条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。”第五条规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”根据《47号通知》第二条之规定，产权人就根本无法支配自己的房屋，何来“自愿”！何来“占有”、“使用”、“收益”和“处分”之权能！产权人也无法根据市场调节房租、拆迁等，何来“公平”、“等价有偿”！显然，《47号通知》违背了以上法律的规定。
（2）《47号通知》与《合同法》相悖。
《合同法》第四条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”第五条规定：“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。”第六十条第1款规定：“当事人应当按照约定履行自己的义务。”第二百一十七条规定：“承租人应当按照约定的方法使用租赁物。……”第二百二十四条第2款规定：“承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。”第二百二十七条规定：“承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的，出租人可以要求承租人在合理期限内支付。承租人愈期不支付的，出租人可以解除合同。”但《47号通知》第二条却规定：无论承租人是否违约，都有权“继续使用”租赁房屋，无论合同是否到期，出租人都无权收回房屋、调整房租、拆迁等。这明显同以上规定是背道而驰、相互矛盾的。同时该通知第四条还明确规定：“……非经国有资产管理部门和业务主管部门同意并报经当地人民政府批准，各零售网点不得擅自将房屋转让、出租和转作它用，已改作它用的，应予纠正。”这就将出租房屋的转让、转租、转作它用的权利转交给了国有资产管理部门和业务主管部门及当地人民政府，而对于合同双方当事人之权利则不管不问，将出租人的财产权利予以非法剥夺，同时连出租人依法解除合同的权利也予以剥夺：既然承租人可“继续使用”，出租人就不能基于承租人愈期不支付租金而解除合同、也不能基于承租人未经同意而转租可以解除合同，所能进行的只能是 “纠正”（前述网点公司案就是只能判决纠正，而不能判决解除合同）。
3、《47号通知》只能适用于行政机关、国有企事业单位。
《47号通知》出台的目的是“为了适应粮食部门两条线运行的需要、进一步完善粮油销售服务体系，保证城镇居民粮油的正常供应”，从而“决定调整城镇国有粮油零售网点的房产经营管理权”。在依法治国的的今天,依法行政是我国宪法确定的基本原则,任何国家机关、社会组织、企事业单位、个人的活动都应当在法律的框架下运行。作为国家行政机关，其也只能依据法律代表国家以财产权属人的身份对国家所有的财产进行调整和支配，而对于公民个人、私营经济组织、集体经济组织的财产则不能违背法律规定，直接作出归谁所有、归谁使用的决定。依据法律规定，国家只有为了社会公共利益，才能依据法定的程序对非国有财产进行征收、没收等调整和支配，行政机关绝没有权利通过“通知”的形式确定非国有主体合法拥有的财产归国家或国有单位所有或使用。因此《47号通知》在印发之时所适用的对象只能是结合当时的社会状况、针对国有财产进行调整，故其适用范围只能是行政机关、国有企事业单位。
综上所述，《47号通知》违宪、违法。为了社会主义市场经济制度尽一步完善，为了我国依法治国方略得到切实实施、为了维护当事人合法权益，特依《立法法》第九十条之规定，建议对《47号通知》启动违宪、违法审查程序。
此致
全国人大常委会法规审查备案室
二00六年一月二十日